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【解釋字號】721
【解釋日期】103.6.6
【解釋文】
憲法增修條文第四條第一項及第二項關於單一選區兩票制之並立制、政黨比例代表席次及政黨門檻規定部分，並未違反現行憲法賴以存立之自由民主憲政秩序。公職人員選舉罷免法第六十七條第二項關於並立制及政黨門檻規定部分，與上開增修條文規定內容相同，亦不生牴觸憲法之疑義。
【解釋理由書】
憲法為國家根本大法，其修改應由修憲機關循正當修憲程序為之。國民大會為憲法所設置之修憲機關，基於修憲職權所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文，係處於同等位階，惟憲法條文中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破毀，該修改之條文即失其應有之正當性。憲法條文中，諸如：第一條民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。憲法之修改，除其程序有明顯重大瑕疵或內容涉及自由民主憲政秩序之違反者外，自應予尊重（本院釋字第四九九號解釋參照）。申言之，憲法之修改如未違反前述民主共和國原則、國民主權原則，或未涉人民基本權核心內涵之變動，或不涉權力分立與制衡原則之違反，即未違反自由民主憲政秩序。
引出釋字499號所採取的修憲「有界限說」，然此處多數意見係採取反面解釋的方式，說明若不涉民主共和國原則、國民主權原則、人民基本權核心內涵之變動，或權力分立與制衡原則之違反，即未違反自由民主憲政秩序（合憲），似亦暗示本案的結論多數意見應係採取合憲之立場。
憲法增修條文第四條第一項及第二項規定：「立法院立法委員自第七屆起一百一十三人，任期四年，連選得連任，於每屆任滿前三個月內，依左列規定選出之，不受憲法第六十四條及第六十五條之限制：一、自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、全國不分區及僑居國外國民共三十四人。」「前項第一款依各直轄市、縣市人口比例分配，並按應選名額劃分同額選舉區選出之。第三款依政黨名單投票選舉之，由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。」（下分稱系爭憲法增修規定一、二）係採單一選區兩票制，即單一選區制與比例代表制混合之兩票制。直轄市、縣市選出之區域立法委員依系爭憲法增修規定二前段規定，採行單一選區制選舉，每選區選出立法委員一人。全國不分區及僑居國外國民立法委員部分，依系爭憲法增修規定二後段規定，依政黨名單投票採比例代表制選舉，並設有百分之五之席次分配門檻，獲得政黨選舉票百分之五以上之政黨始得分配全國不分區及僑居國外國民立法委員席次。單一選區之區域選舉結果與政黨選舉票之選舉結果分開計算兩類立法委員當選人名額（其計算方式以下簡稱並立制，中華民國九十四年十月出版之國民大會會議實錄第三○四頁參照）。
說明我國單一選區選制兩票制之內容為何，並說明其憲法依據為增修條文第4條第1項、2項，即一票投人一票投黨，並設有百分之五的門檻，超過始得分票不分區立委之席次。
憲法第一百二十九條規定：「本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」其平等方法部分，為憲法第七條、第十七條有關平等權及選舉權之具體化規定。從其文義可知，修憲機關仍保有衡情度勢、斟酌損益之空間，但選舉既為落實民意政治、責任政治之民主基本原則不可或缺之手段，並同時彰顯主權在民之原則，則所定選舉方法仍不得有礙民主共和國及國民主權原則之實現，亦不得變動選舉權、平等權之核心內涵。而關於各國國會選舉，有重視選區代表性而採相對多數決者，有重視政黨差異而採政黨比例代表制者，實為民主政治之不同選擇，反映各國政治文化之差異。系爭憲法增修規定一、二有關立法院立法委員選舉方式之調整，採並立制及設定政黨比例代表席次為三十四人，反映我國人民對民主政治之選擇，有意兼顧選區代表性與政黨多元性，其以政黨選舉票所得票數分配政黨代表席次，乃藉由政黨比例代表，以強化政黨政治之運作，俾與區域代表相輔，此一混合設計及其席次分配，乃國民意志之展現，並未牴觸民主共和國與國民主權原則，自不得以其他選舉制度（例如聯立制）運作之情形，對系爭憲法增修規定一、二所採取之並立制，指摘為違反自由民主憲政秩序。至系爭憲法增修規定二關於百分之五之政黨門檻規定部分，雖可能使政黨所得選票與獲得分配席次之百分比有一定差距，而有選票不等值之現象。惟其目的在避免小黨林立，政黨體系零碎化，影響國會議事運作之效率，妨礙行政立法互動關係之順暢，何況觀之近年立法委員政黨比例代表部分選舉結果，並未完全剝奪兩大黨以外政黨獲選之可能性，是系爭憲法增修規定二有關政黨門檻規定部分，既無損於民主共和國與國民主權基本原則之實現，而未變動選舉權及平等權之核心內涵，即應屬修憲機關得衡情度勢，斟酌損益之範疇，自未違反上開自由民主憲政秩序。至公職人員選舉罷免法第六十七條第二項規定有關並立制及政黨門檻規定部分，係依系爭憲法增修規定二而制定，內容相同，自無違憲疑義。
承接開頭提到的修憲有界限說，上一段說明單一選區兩票制之基礎為憲法增修條文，此段即具體論述該增修條文是否有如同釋字499號所指涉，而有牴觸憲法重要基本原則之狀況；
於此多數意見認為並不牴觸憲法之基本原則，此係為避免小黨林立，政黨體系零碎化；雖產生選票不等值之情形，然此屬採取政黨比例代表制當然衍生之結果，並不得以其他選舉制度來加以指摘，此外多數意見尚以現制下亦不致於完全使得小黨無從生存，而認應屬合憲。
聲請人制憲聯盟係政黨比例代表選舉部分之候選政黨，系爭憲法增修規定一第一款規定每縣市至少一人，係關於區域選舉選區劃分規定，與政黨比例代表選舉無關，且未敘明其憲法之權利如何因此受有損害，此部分聲請核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，應不受理。另聲請人綠黨係確定終局判決之參加人，非當事人，其憲法上權利並未因該判決受有侵害，尚不得據以聲請憲法解釋，依前開規定亦應不受理。併此敘明。
最後交代不受理之部分，與政黨比例代表選舉無關，且聲請人未敘明其憲法之權利為何因此受有損害；綠黨則因係屬參加人，並無從本此確定終局判決聲請釋憲，蓋其不因此生憲法上權利損害之效果。
【相關意見書彙編】
【湯德宗大法官部分協同暨部分不同意見書】
- 湯大法官針對多數意見堅持沿用本院釋字第499號解釋關於國民大會代表人民制定憲法增修條文時應有實質界限之論理，表達不認同之意見。其認為釋字第499號解釋所釋示之修憲實質界限應僅適用於經由代議（間接）民主產生之憲法增修條文
- 湯大法官與多數意見最不同之處，在於其認為經由直接民主產生之憲法增修條文應僅受正當修憲程序之限制，即若是國民全體複決通過憲法增修條文時，釋字第499號解釋以代議民主（由國民大會代表全國國民修改憲法）為基礎所釋示之修憲實質界限即難繼續適用。蓋全體國民既已當家作主，經由複決直接展現國民總意志，則其所為之抉擇（含修憲決定）實質上必為最終（最高）之決定，始符合「國民主權原則」之真諦。是除憲法增修程序違反公開透明、理性思辨之正當修憲程序（憲法第一百七十四條、憲法增修條文第十二條參見），致國民無從自由、平等表達其意志者（如投票時普遍存在威脅、利誘情事，憲法第一百三十二條參見）外，釋憲機關對國民全體複決通過之憲法增修條文內容即應予尊重。
- 而就本案所涉系爭憲法增修規定一、二，係經民國八十九年四月二十五日修正公布之（第六次）憲法增修條文第一條規定，國民大會代表於立法院提出憲法修正案，經公告半年，採比例代表制選出，以複決該憲法修正案；比例代表制之選舉方式，以法律定之。立法院於九十四年二月五日制定公布國民大會代表選舉法（九十五年一月二十五日公布廢止），其第二十一條第一項規定：「選舉票上應刊印政黨、聯盟就該憲法修正案贊成或反對」。
- 九十四年五月二十七日制定公布之國民大會職權行使法第八條並規定：「政黨、聯盟推薦之國民大會代表行使職權時，應依其所屬政黨、聯盟在選票所刊印之贊成或反對意見，以記名投票之方式為之。其違反者，以廢票論」。是該次修憲雖形式上仍由國民大會為之，然依上開方式選出之國民大會代表實際僅得依選舉結果，以「委任代表」之身分，代表全體國民複決該憲法修正案。此一任務型國民大會之代表，遵照國民之委任，複決通過之憲法增修條文，實質上已屬由公民複決所通過之憲法增修條文，堪稱國民總意志之直接展現。前揭「兩票並立制」、「政黨比例代表席次」及「百分之五政黨門檻」等三項選制設計，其增修提案之程序既無重大明顯瑕疵，而違反公開透明、理性思辨之正當修憲程序，其複決之投票程序亦未有普遍妨礙國民自由表達意願之情事，自無違憲疑義，本院對上開選制變革應予尊重。
【陳春生大法官協同意見書】
- 本號解釋關於修憲界限之「保障人民權利」部分，進一步具體化為「未涉及人民基本權核心內涵之變動」。而陳大法官提出其疑問，此處之基本權核心，與一般論及制度性保障之立法者不得侵害制度之核心間，究有何區別，多數意見並未著墨。因後者只拘束立法者而不能拘束修憲者，則無法作為修憲界限之審查基準。
- 又本號解釋未觸及同規定中，婦女不得少於二分之一之修憲結果之正當性問題。亦即，中華民國（下同）九十四年新修正之中華民國憲法增修條文第四條第二項規定，依政黨比例就全國不分區及僑居國外國民所選出之立法委員中，各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。有認為，基於臺灣目前婦女受教育之機會及教育程度已與男子無異，社會上亦無嚴重之性別歧視，是否仍維持此視婦女為「政治弱勢」選民階層之制度，應重新檢討，婦女保障制度是否應予廢止，值得思考。
- 多數意見未就九十四年之修憲其修改程序之正當性討論九十四年之修憲，將原憲法規定之修憲程序修正改為由立法委員四分之一之提議，立法委員四分之三出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。
陳大法官認為，九十四年之修憲程序，未必有重大明顯瑕疵，惟其僅基於百分之二十三之投票率，且將原憲法之修憲程序，修正為更嚴格之程序，近乎封閉未來修憲之道路，如此之修憲行為是否妥當？是否逾越修憲之界限？值得探討。
- 與修憲界限論相關者，陳大法官指出，原理由書中本有（若）「僅為國家組織機構之調整，即屬有權修憲機關之衡情度勢，斟酌損益之範疇，並未違反自由民主憲政秩序」云云（後刪除），其中「僅為國家組織機構之調整」文字，則或有依此主張即使廢除考試、監察兩院，亦符合權力分立精神，而未逾修憲界限云云，此見解陳大法官表示無法贊同，因五權憲法若改為三權憲法，則新舊憲法間應已失其同一性。一者根據憲法前言規定（基於孫中山創立中華民國之遺教—五權憲法），再者，是否違反權力分立之審查基準，究為以西方之權力分立或中華民國憲法所規範之憲政秩序下建立之基準判斷？
- 又我國所經歷共七次就中華民國憲法之修正，似已逾越修憲界限。因為，從修憲界限論角度，修憲是否逾越界限，端視新舊憲法間是否具有同一性及連續性決之。就同一性而言，以臺灣地區不過兩千多萬人口，修改所欲規範兩岸地區當時超過十億人口之中華民國憲法，其制憲主體與修憲主體已不具同一性，而逾越修憲界限。而較特別的是，依中華民國憲法增修條文前言，其乃基於「為因應國家統一前之需要」，換言之，乃過渡時期之凍結中華民國憲法部分條文，未來只要廢止增修條文，則新舊憲法間又恢復其同一性。因此，只要中華民國憲法，不因修憲逾越界限而被破毀，則其對於大陸地區之憲政號召性，仍得存在。
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